Evropská komise připravuje nařízení, které má umožnit Evropské unii bránit se ekonomickému nátlaku.
Pro Českou republiku je zásadní, aby se debata vedla seriózně, tedy z pozice zastánců volného obchodu a mezinárodních pravidel. Zároveň by EU u skutečně závažných případů ekonomického donucování měla mít efektivní nástroj, aby se mohla postavit za firmy, které jsou jeho obětí.
Návrhu nástroje proti ekonomickému nátlaku (anti-coercion instrument) předcházela veřejná konzultace, jejímž cílem bylo získat co nejvíce informací o formách nátlaku, se kterými se státy a firmy potýkají, a předběžně vyhodnotit, zda je potřeba doplnit legislativu EU o nástroj umožňující přijmout rychlá odvetná opatření v reakci na nátlak ze strany zemí mimo EU. Diskuze mezi členskými státy o podobě nástroje se naplno rozběhne v příštím roce a může vrcholit během českého předsednictví v Radě EU.
Mění se směr obchodní politiky EU?
Při přípravě jakéhokoli nového nařízení je třeba mít na paměti, že v obchodní politice EU by neměly převládnout ochranářské nástroje nad aktivní snahou o otevírání trhů a odstraňování překážek obchodu. Přijímání obchodní legislativy musí být vyváženo rozšiřováním sítě obchodních a investičních dohod. V opačném případě přijde EU jak o svou výhodu spočívající v atraktivitě otevřeného trhu, tak i o schopnost se efektivně bránit závažným případům ekonomického nátlaku.
Podoby nátlaku se různí od diplomatických hrozeb přes znemožnění obchodu a investic (zneužíváním regulace či zaváděním účelových překážek pro vstup na trh) až po bojkoty konkrétních značek. Nátlak může být realizován mezi státy, ale také může směřovat od státu vůči firmám. Často nemá oporu v zákonech, může být realizován i neformálně, nebo dokonce tak, že je obtížné jej přisoudit státním orgánům. Co se týče nátlaku ekonomického, jeho podoby jsou stále sofistikovanější a hranice zamlženější.
Společným jmenovatelem opatření, na které chce Evropská komise reagovat, má podle předběžných úvah být „nátlak na veřejné autority v EU, aby přijaly, nepřijaly, nebo odvolaly konkrétní politické opatření“. Z výsledků proběhlé veřejné konzultace je na jedné straně patrná snaha o postihnutí co nejširší palety iritantů a různých druhů nátlaku; na straně druhé však zaznívá obava o respekt k mezinárodnímu právu a otázka nastavení hranice nelegálního ekonomického nátlaku.
Proti překážkám obchodu uvnitř i vně Unie
Pro zachování důvěryhodnosti je zásadní, jak Evropská unie nový nástroj nastaví, jak jej bude prezentovat, a zejména, jak jej bude používat. Překážky obchodu, a to jak na straně zemí mimo EU, tak i na unijním trhu, jsou nákladné. Nové nařízení nesmí vystavovat bianco šek k protekcionismu. Nástroj by v sobě měl mít systém protivah a brzd proti jeho nadužívání. Zde by důležitou roli měly hrát členské státy, aby tíha rozhodnutí neležela pouze na Evropské komisi. V neposlední řadě je třeba věc vysvětlit partnerům zejména ze spřátelených zemí, aby evropský záměr nevyvolal zbytečné obavy.
I samotné použití nástroje bude vyžadovat důkladnou analýzu situace. Jak z právního hlediska, zda došlo k nelegálnímu ekonomickému nátlaku, tak i z ekonomického a politického hlediska, zda jde o nátlak natolik závažný, aby na něj EU reagovala. Ve hře je také pozice EU jakožto vytrvalého obhájce Světové obchodní organizace (WTO) a mezinárodních pravidel. V souladu s tím by Unie měla nejprve usilovat o smírné řešení a k odvetným opatřením přistupovat, až když vyjednávání nebo jiné existující způsoby řešení selžou. Nástroj nesmí přispívat k erozi pravidel mezinárodního obchodu, a proto i případná protiopatření by měla být nastavena tak, aby motivovala druhou stranu k opuštění nelegálních praktik a návratu k volnému obchodu.
Odrazující efekt
Lze ale zajistit, aby nástroj nepodkopával principy mezinárodního obchodu? Možným východiskem by bylo, pokud by nástroj zcela odradil cizí státy od použití ekonomického nátlaku, a zajistil tak zachování korektních obchodních vztahů. Na to navazuje řada dalších otevřených otázek k diskusi, jako je kupříkladu síla potenciálních protiopatření. V zájmu EU je, aby účinek protiopatření byl zacílený na agresora a vedlejší negativní dopady na standardní obchodní toky byly minimální. Nařízení nebude (ani nemůže) předjímat, odkud ekonomický nátlak hrozí. Každé protiopatření by zároveň mělo být kalibrováno na míru konkrétnímu případu. Nicméně aby EU dosáhla odrazujícího efektu, musí být zřejmé, že účinná protiopatření jsou k dispozici, a to v reálném čase.
Jak měřit nátlak?
Použití pouze v závažných případech ekonomického nátlaku může být cestou, jak zabránit zneužívání nástroje k nadměrnému omezování mezinárodního obchodu. Nabízí se však otázka, jak tyto situace definovat. Bude kritériem závažnosti jen ekonomická újma způsobená nátlakem, nebo i jiné faktory?
Už samotné nastavení mechanismu posuzování újmy, kterou Unii způsobil ekonomický nátlak, bude nelehkým úkolem. Nicméně chce-li EU zvažovat přijímání obchodních protiopatření, bude nutné, aby dopady nátlaku kvantifikovala.
Dát cenovku na újmu utrpěnou například v souvislosti s uvalením dodatečných cel na EU je ještě prakticky představitelné. Ovšem neoprávněné administrativní průtahy se už oceňují obtížněji. Způsobují ztrátu ve výši například jedné zadržené či znehodnocené zásilky, nebo jsou jejich důsledkem de facto zmařeny mnohé další obchodní příležitosti? A jak spočítat dopad diplomatické hrozby nebo politické akce?
Dalším důležitým faktorem, nad kterým bude nutné uvažovat, je i solidarita uvnitř EU. Jednota Unie musí být ochranou před taktikou rozděl a panuj. Napadení kteréhokoli členského státu (třebaže v podobě ekonomického nátlaku) by mělo být bráno stejně vážně. Toho lze ale nejspíš dosáhnout jen v případě, že se ohodnocení nátlaku neomezí na prosté sečtení viditelných hospodářských škod.
Výběr protiopatření a co mohou stát
Ani výběr protiopatření nebude zdaleka bezproblémový. Zkušenosti s opatřeními na ochranu obchodu před dumpingem, subvencemi či nepřiměřeným nárůstem dovozu ukazují, jak provázané jsou světové ekonomiky a že zájmy průmyslových sektorů uvnitř EU jsou komplexní a velmi často protichůdné. Bude tak velmi náročné zajistit, aby odvetná opatření zároveň nepoškodila evropské zájmy, třebaže v jiném odvětví. Test zájmu EU, který se provádí při přijímání existujících nástrojů na ochranu obchodu, může být určitou pojistkou proti tomu, aby se EU nestřelila do vlastní nohy při zvažování odvetných opatření podle nového nařízení.
Neméně důležitým faktorem, který bude třeba brát v úvahu, se zdá být hrozba eskalace dalších odvetných opatření obou stran až do úplného zablokování vzájemného obchodu. Obě země se tak dostanou do spirály na sebe reagujících obchodních opatření, jejichž odstranění se pak stává mnohem komplikovanějším.
Kromě ekonomických dopadů na bilaterální obchodní vztahy je třeba zohlednit i další důsledky třeba v podobě dopadů na kredibilitu EU. Pokud by odvetná opatření šla proti hodnotám, které Evropská unie na globální scéně prosazuje, negativně by se to odrazilo na tom, jak EU vnímají její partneři i společnost.
Výzva pro české předsednictví v Radě EU
V rámci nařízení bude třeba nalézt dostatečné pojistky, aby ochrana před ekonomickým nátlakem nebyla de facto jen přenesením ekonomických nákladů na jiné subjekty v EU. Nesmí se stát, že ve snaze ubránit se útoku zvenčí bude EU způsobovat škody vlastním firmám a občanům, jen v jiné části hodnotového řetězce. Nutnou podmínkou pro legitimitu reakce EU a nalezení široké vnitřní podpory jsou tak důkladné konzultace s podnikatelskou sférou a dalšími zúčastněnými stranami.
Francie, jejíž předsednictví v Radě EU předchází českému, klade na ochranná opatření obchodu obecně velký důraz. Lze předpokládat, že zahájí důkladnou diskuzi k návrhu nařízení a zároveň bude usilovat o jeho přijetí co nejdříve. Česká republika převezme štafetu projednávání návrhu v červenci příštího roku a je pravděpodobné, že před ní bude stát nelehký úkol nalezení kompromisu v Radě EU.
Členské státy se budou muset shodnout na přístupu v několika zásadních otázkách: Převažují přínosy nového nástroje nad jeho riziky? Jak zajistit legalitu a legitimitu případné reakce EU? Jaká protiopatření zvolit? Jak ochránit všechny zájmy uvnitř EU a „nestřelit se do vlastní nohy“? Už teď je jasné, že nalezení vyváženého nastavení nástroje určitě nebude triviální.
